“Bij het ministerie van Financiën is bewijs opgedoken dat het achterhouden van het explosieve memo over de toeslagenaffaire bewust is gebeurd, door het met opzet niet te archiveren. (…) Ook meldden RTL Nieuws en Trouw dat een lagere medewerker na crisisbesprekingen in 2019 opperde om een opgedoken explosief memo uit 2017 over compensatie doelbewust niet te archiveren. (…) Nu meldt een woordvoerder van staatssecretaris Alexandra van Huffelen (Toeslagen): “Naar aanleiding van de berichtgeving hebben wij inderdaad een signaal ontvangen.” (…) Het ministerie van Financiën zegt dat het signaal inmiddels is gedeeld met de forensisch experts van accountantskantoor PWC.”
E-mail, WOB en Archiefwet
‘Signaal’: ambtenaren hebben aanzienlijke vrijheden om zelf te bepalen of hun communicaties worden gearchiveerd. Meer dan vijfentwintig jaar ervaring met overheids e-mail verkeer en – inmiddels – Whatsapp-communicatie heeft daar weinig verandering in gebracht. Informatiebeheerders, archivarissen, toezichthouders, wet- en regelgeving als WOB en Archiefwet: het heeft bedroevend weinig geholpen. Ambtenaren worden namelijk geacht zèlf te kunnen bepalen welke communicaties uit mail- en chat applicaties het archiveren waard zijn en welke ze beter kunnen verwijderen:
“Tevens gaan we ervan uit dat jullie zeer regelmatig jullie berichtenverkeer opschonen. We zullen daarom bij WOB-verzoeken jullie whatsappberichten niet opvragen. Whatsappberichten worden door de rechter ook gezien als documenten die te wobben zijn. Dus schoon frequent op. [mijn vet]”
Aldus de Gelderse VVD-gedeputeerde Jan Markink in een formele notitie (“NIET OPENBAAR”) van juni 2020 aan het College van Gedeputeerde Staten die er in een aan toevoegde:
“Je mag bepaalde zaken wissen, of het nou gaat om e-mails of whatsappberichten, maar niet de relevante. Daar is enig moment ruis in geweest. Het is niet zo dat we die whatsappberichten standaard verwijderen. Het is gewoon een situatie van zelf beoordelen. (…) in e-mails en Whatsapp zitten soms privédingen vermengd en er is niets op tegen om die te verwijderen.”
Overigens vermeldt de notitie dezelfde waarschuwingen aan ambtenaren waar het e-mail berichten aangaat:
“Denk goed na over het gebruiken van mail. Ook als je zelf /de ambtenaren alert zijn [sic] op archivering en opschoning. Mails gaan altijd naar iemand anders of zijn van iemand anders afkomstig. Is de archivering en opschoning bij de ander niet op orde, dan kunnen deze mails zomaar opduiken in een WOB verzoek die door de verzoeker bij meerdere overheden wordt ingediend. Kies, zeker als het gaat om informeel aftasten of afstemmen, bij voorkeur voor telefonisch contact of voor videocalls.”
Berichten archiveren: het kan
Los daarvan dat ambtenaren dus actief worden opgeroepen hun communicatie methoden bewust te kiezen om daarmee transparantie en archivering van de transactie te onlopen: het is al heel lang onmogelijk voor de overheid om communicaties die wel technisch archiveerbaar zijn adequaat en compleet te archiveren. Onmogelijk in de zin dat 1. ambtenaren worden vrij gelaten te bepalen of ze berichten verwijderen, laten staan of bewust aan een archiefsysteem toevoegen, 2. er onvoldoende menselijke ondersteuning is om die berichten te helpen archiveren, 3. de mogelijkheden deze berichten automatisch te archiveren niet of onvoldoende worden toegepast.
Het laatste past uitstekend in de door het Nederlandse Nationaal Archief gepropageerde ‘Capstone’- methode voor e-mail archivering:
“De term ‘capstone’ (=deksteen) slaat op het uitgangspunt van deze methodiek: enkel de e-mails van de top van een organisatie worden permanent bewaard. Deze topambtenaren worden zodoende ‘capstone officials’ (sleutelfunctionarissen) genoemd. De e-mail van niet-sleutelfunctionarissen wordt na een bepaalde termijn (bijv. 10 jaar) vernietigd. De sleutelfunctionarismethodiek past binnen de bredere waarderingsmethodiek van het Nationaal Archief die de systeemanalyse heet.”
Deze ‘Capstone’-methode verdraagt zich niet met de gangbare praktijk in overheidsorganisaties om ‘zaaksgewijs’ te archiveren. In de tien jaar dat ik cursussen verzorg over deze onderwerpen krijg ik het keer op keer terug van cursisten: hoe moet het dan met de context, wanneer die e-mailberichten, chatberichten, whatsappjes niet allemaal in het corresponderende zaakdossier terecht zullen komen? Mail archivering die afhankelijk is van eindgebruikers of ondersteunende medewerkers faalt door de hoeveelheid en de eisen die archivarissen stellen bij de registratie van items in document management systemen. Ook kunnen veel gebruikers niet uit de voeten met die systemen zelf. Er moeten in de afgelopen 25 jaar miljoenen mailtjes verloren zijn gegaan die het wellicht waard waren tijdelijk of permanent te bewaren. We zullen het nooit weten. Nou ja hooguit als onderzoeksjournalisten aan de slag gaan, zoals in Weert of Almere. Hoewel blijkens dit De Volkskrant artikel in Almere wel de Capstone methode werd aangehangen, maar niet correct zou zijn uitgevoerd:
“Het college van burgemeesters en wethouders van Almere schreef op 9 maart in een brief aan de gemeenteraad dat de mailboxen van onder meer de leden van de gemeenteraad, het college, de gemeentesecretaris en de raadsgriffier ‘permanent bewaard’ moeten worden, maar dat dat niet altijd gebeurd is. ‘Eerder veiliggestelde mailboxen’, schreef het college, zijn ‘niet meer bereikbaar’.”
E-mail archiveren ‘by design’
Bij de migraties van overheidsorganen naar Microsoft 365 en Exchange Online kunnen deze niet meer met droge ogen beweren NIET over archiveringsfunctionaliteit voor e-mail te beschikken. Er zijn opties voor archivering van individuele berichten, opties voor bewaring van gehele mailboxen en in de nieuwste functionaliteiten lijken nu – licentie afhankelijk, dat dan weer wel – opties aanwezig om met ‘adaptive scopes’ ook recordsmanagement scenario’s met wisselingen in sleutelfiguren te kunnen beheren. En ook chat berichten en kanaal posts in MS Teams kunnen worden gearchiveerd.
Hoewel de wetgeving dus in Archiefwet en WOB archivering en beschikbaarstelling van informatie in berichten voorschrijft, archiveringsfunctionaliteiten van de door overheidsorganisaties veel gebruikte e-mail systemen voldoende mogelijkheden bieden om automatisch te archiveren en dus ook het Nationaal Archief mailbox archivering propageert is de feitelijke situatie vreemd genoeg zo dat de privacy van ambtenaren organisaties afhoudt van het invoeren van adequate maatregelen. Ik krijg het regelmatig te horen: mailbox archivering zou niet kunnen, want dan zou je ook persoonlijke berichten bewaren van ambtenaren. Privé berichten en berichten met ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. Dat mag niet, dat kan niet, het ligt ingewikkeld.
Het gevolg is dat de archivering en transparantie van juist al die gevoelige informatie in berichtenverkeer vooralsnog gegijzeld blijft door de ambtenaar zelf.
NB: de titel van deze blog is letterlijk ontleend aan de hierboven geciteerde Gelderse beleidsnotitie
Foto: Micheile Henderson on Unsplash
